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张俊伟:积极迎接经济转型的后半程

2019-02-20 11:33 来源:未知

张俊伟:积极迎接经济转型的后半程

作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部研究室主任、研究员 张俊伟

提要:本世纪第二个十年,支撑我国经济高速增长的三个支柱——工业化中期发展阶段、出口导向型发展战略、地方政府投融资体制-陆续发生变化,从而开启了中国经济由“奇迹式增长”向“常态化增长”转型的进程。如果说发展阶段转变主导了经济转型的前半程,那么,地方政府投融资行为的转变则将主导经济转型的后半程。我国经济转型步入后半程的标志,是房地产市场发展拐点的来临。在经济转型的前半程,结构性矛盾超过总量失衡矛盾,是宏观经济运行的主要矛盾。在经济转型步入后半程后,随着风险因素的进一步释放和居民消费趋于疲弱,总量失衡矛盾将超越结构性矛盾成为经济运行的主要矛盾。在经济转型的后半程,“稳增长”再次成为宏观经济管理的主题,宏观经济政策也需要在继承前期成就的基础上做出相应的调整。

一、经济转型后半程的来临

今年以来,我国经济运行出现了错综复杂的局面。7月30日召开的中央政治局会议,对经济运行做出了“稳中有变”的判断,并提出了“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”的“六稳”工作要求。10月31日召开的中央政治局会议重申了“稳中有变”的总体判断,并进一步指出:“经济下行压力有所加大,部分企业经营困难较多,长期积累的风险隐患有所暴露”。如何看待这种变化?有人把其归结为政策和市场环境的变化,有人把其归结为经济周期的变化,也有人把其归结为改革推进缓慢。上述说法都有自己的道理,但却共同忽视了我国经济结构的深刻变化。

本世纪前十年,我国经济持续高速发展,综合国力快速提升,集中展示了“中国模式”下的“增长奇迹”。对“中国模式”的理解,仁者见仁,智者见智。在笔者看来,支撑我国经济高速增长的支柱主要有三个:一是特定的发展阶段。本世纪初中国处于工业化中期发展阶段。从国际经验看,这本身就是投资相对活跃、增长速度较快的发展时期;二是活跃的地方政府投融资行为。进入新世纪,“土地财政”在我国流行开来。地方政府依托土地财政,开展投融资活动以及“招商引资”竞争,成为活跃的市场行为主体;三是国际市场充当蓄水池,吸纳了国内生产能力的扩张。加入WTO后,在大量承接国际产业转移的同时,我国商品出口持续快速增长。据统计,从2003年到2007年,贸易顺差占我国GDP的比重也从2.14%攀升到8.62%,成为拉动经济增长的重要引擎。但是,本世纪进入第二个十年后,上述三个支柱陆续发生变化,由此开启了中国经济由“奇迹式增长”向“常态化增长”转型的进程:

首先是工业化发展阶段变了。研究显示,我国在2010年即已整体步入工业化后期发展阶段。工业化发展阶段的变化,带来了主导产业的快速更迭和生产要素频繁的跨部门、跨企业流动,也带来了增长动力的变化和社会风险性因素的上升。

其次是“次贷危机”爆发沉重打击了发达经济体,遏制了贸易顺差持续快速上升的势头,“净出口”增加对我国经济增长的拉动作用明显下降。2016年,贸易顺差规模下降甚至拖累经济增长0.7个百分点。特朗普上台后,奉行“美国优先”战略,把吸引产业回流、缩小贸易逆差作为重要政策目标,甚至不惜为此挑起贸易战。可以预计,受中美贸易战乃至国际经济格局变化的影响,我国贸易顺差(特别是中美贸易顺差)将呈现持续缩小的发展态势。主要受上述两方面因素影响,我国经济增长从10%左右下降到目前的7%左右(2017年经济增长6.9%,今年前三季度为6.7%)。

现在,我国正迎来地方政府投融资行为的改变。支撑地方政府投融资行为的因素,一个是“土地财政”(基于土地出让金的财政收支活动),一个是地方政府的举债行为。我们先看“土地财政”。很多人认为,当前我国城市化率相对较低(2017年为58.5%)、仍有数以亿计的流动人口需要在工作所在地安居落户,因此,城市房地产价格仍有上涨的空间,土地财政仍可延续。但该推论的内在缺陷是忽略了人的主观需要与经济学意义上的市场需求(有购买力支撑的)的区别。事实上,由于人口结构的变化,上世纪60-70年代出生高峰人口已走过了住房改善期;而80年代新一轮出生高峰人口则陆续走过了刚需购房期,目前我国房地产业正迎来市场需求的拐点。更值得关注的是,在历经多轮价格暴涨之后,城市住房已逐渐蜕变为投资品。在“租售比”奇高的条件下,只有持续的价格上涨才能保证房地产投资的必要收益;但畸高的房价已引发政策上的反映。伴随着对城市房地产“房住不炒”的重新定位,伴随着房地产市场价格稳定机制的逐步建立(如增加住宅土地供应、增加政策性住房供给、加快推进房地产税改革等),“房价永久上涨”、“购房就等于发财”的预期正变得越来越暗淡。可以说,我国城市房地产市场和“土地财政”发展的拐点已经来临。

再看地方政府举债。统计数据显示,当前地方政府债务规模有限、风险可控。但深入分析可以发现,情况要复杂得多:首先,地方政府债务的实际规模被低估了。在规范的、纳入预算管理的显性政府债务之外,还存在大量的隐性政府债务,具体如:“棚改贷款”、建设专项债贷款、政府平台贷款等。据中诚信国际估算,隐性债务规模高达显性债务规模的1.6-2.2倍,两者合并计算,全国政府债务规模高达GDP的68-80%,明显高于发展中国家平均水平,也明显超过了欧盟60%的警戒线。

其次,地方政府可支配收入严重依赖上级转移支付。可支配财力的一半以上来自上级转移支付的县比比皆是;而转移支付通常是具有明确用途限定的,并不能用于偿付偿付债务。就这样,一方面,基层政府的债务规模远比统计数据显示的要大,另一方面,基层政府的偿债能力远比可支配财力显示的要低。再加上近年来有关部门出台一系列措施,全面加强地方政府债务管理,导致存量债务风险不断显现,促使银行、机构投资者对借款给政府的行为趋于谨慎,地方政府的举债空间已变得十分有限。总之,无论是土地财政、还是基层政府举债空间都走到了转折点。地方政府投融资活动正在逐渐“熄火”。伴随着地方政府融资行为的改变,也伴随着国际经济格局的深入演进,我国经济再次迎来了增长速度的“下台阶”。

二、转型后半程的经济运行特征

在经济转型的前半程,受经济发展阶段转换、主导产业更替的影响,我国经济运行呈现出了增速换档、结构优化和增长动力转换的鲜明特征。这也充分表明:在经济转型的前半程,结构性矛盾超过总量失衡矛盾,是宏观经济运行的主要矛盾。在经济转型步入后半程后,伴随着地方政府投融资活动趋弱和风险因素的持续释放,总量失衡矛盾将超越结构性矛盾成为经济运行的主要矛盾。主要矛盾的变化将使经济运行呈现如下特点:

1.需求趋于疲弱,增长中枢进一步下调。在经济转型的前半程,导致经济增速下行的原因,主要是主导产业更替和增长动力转换(从投资驱动向创新驱动过渡);而在经济转型的后半程,导致经济增速下行的主要原因,则是消费疲弱及由此导致的投资增长乏力。从居民消费角度看,新一轮“房地产热”把各收入层级的城市居民家庭悉数卷入其中:最高收入家庭在核心城市、一线城市以天价购入房产,拥有一定积蓄、但经济实力不足的中高收入家庭在三、四线城市买房,在大中城市漂泊的“流动人口”则在老家(县城)购房,此外还有大量实体企业上岸“炒房”。正如前面分析的那样,房地产市场发展拐点的来临已使城市房屋不再成为“优质资产”。相反,高房价使经济运行陷入两难:如果抑制高房价、让城市房地产价格回归理性,会导致居民财富快速缩水,打压消费升级步伐;并且,房价下跌还会使大量参与“炒房”的企业陷入亏损和破产。如果维持高房价,则会持续掏空“刚需”购房家庭的“六个钱包”,导致其消费“降级”;并且,实体经济也将持续受到房租快速上涨的挤压!无论采用何种路径,都会对居民消费增长产生抑制作用。

2.风险因素进一步释放,信贷收缩成为常态。在经济转型的前半程,我国经济体系中的风险因素(如产能过剩、房地产高库存、地方政府债务等)已有所暴露。有关部门也采取了一系列应对措施,取得了明显的成效。今后一段时期,以房地产为核心的风险因素将集中显露:房地产市场发展拐点的来临,将导致土地出让金收入减少,引发地方政府债务风险(特别是隐性债务风险)集中暴露;地方债务风险的暴露,会导致贷款人资产质量降级,银行(主要是城商行、农商行)资本充足率下降和资产负债表收缩;银行收缩资产负债表的行为,又会给社会投资和财务状况相对薄弱的企业带来压力。不仅如此,房地产热的退潮也使房地产领域成为风险高发地区。为房地产企业提供融资支持的银行和机构投资者将面临经营风险,那些以发展实业为名、挪用银行资金参与房地产投机的企业也将陷入危险境地。新、旧风险因素相互叠加,将使今后一段时期防范和化解财政、金融风险的任务更加艰巨。

3.市场竞争深入发展,企业经营状况分化更加明显。技术和商业模式的快速变革、互联网技术的广泛渗透、安全环保标准的大幅收紧,改变了企业竞争优势的来源。那些产品缺乏独特竞争优势,又难以充分实现规模经济的中小企业;那些技术落后、环保标准低的企业;那些对新技术、新商业模式不敏感,固守经营传统的企业;那些经营战略激进、背离核心优势搞多元化经营的企业;以及那些缺乏凝聚力、组织资本薄弱的企业都有可能在市场竞争中落败。在激烈的市场竞争中,那些市场赢家不断攻城略地,在赢得市场的同时也获得丰厚的盈利回报;而那些劣势企业的市场空间和盈利空间则持续受到挤压。可以预计,伴随着经济下行压力进一步加大,一大批经营状况处于“临界点”的企业将退出市场。

4.企业与家庭决策更加理性,经济要素布局更加合理。经济增速下滑在很大程度上意味着投资回报率下降,这也使企业和家庭的决策行为更加理性。企业在开展投资决策时,不仅要关注硬件基础设施是否完善、土地和劳动力成本是否低廉、交通物流条件是否便捷,还要关注产业基础和产业积聚情况、关注高素质人才的可得性和营商环境的好坏。作为资源配置的“指挥棒”,地区竞争优势将在今后一段时期引领产业集群、城市群、经济带实现快速发展。同样,个人选择在哪里工作和生活,不仅要考虑工作报酬,更要考虑生活成本;不仅要看事业发展前景,也要看家庭生活质量。正是基于对上述因素的综合权衡,大量人口涌向了“二线城市”和东南部城市。

5.伴随着经济逐步成熟,社会心理趋于保守。在经济转型的后半程,全社会的财富分配、收入分配乃至社会意识也将发生深刻变化。具体如:高资产群体的财富将随着房地产价格回调而严重缩水,甚至会影响到其生活质量;高价购买首套住房的年轻一代将因背上了高昂的负债而不敢贸然去追求“诗和远方”;钱包被子孙掏空的父母、爷爷奶奶们则要面临老年贫困的现实威胁。多数企业(特别是中小企业)经营压力加大,不仅导致众多企业主盈利状况趋于恶化,也导致广大从业人员收入增长乏力,更不用说那些需要“从头再来”的下岗职工了。在经济转型前半程,伴随着主导产业快速更替出现了大量的创新、创业机会。但随着时间的推移,上述机会逐渐减少,创新创业将逐步回归由技术驱动的发展常态,人们对创新、创业活动的预期也不再盲目乐观。鉴于创新创业和向社会上层攀升的艰辛与不易,越来越多的人会选择“简单而充实”的“低欲望”生活状态,而不是为“出人头地”去拼搏奋斗。

三、继续引领经济转型的宏观经济政策

党的十八大以来,针对经济运行出现的结构性变化,党中央、国务院提出了一系列新理念新战略、出台了一系列重大方针政策,推出了一系列重大改革举措,特别是“新常态”、“供给侧结构性改革”、“新发展理念”和“高质量发展”,很好地契合了经济转型前半程发展阶段转换、结构调整步伐加快的客观现实。前面提到,伴随着经济转型进入下半程,总量失衡矛盾将超越结构性矛盾成为经济运行的主要矛盾;相应地,“稳增长”将再次成为宏观经济管理的主题,宏观经济政策也需要在继承前期成就的基础上做出相应的调整:

1.进一步发掘经济增长的内在潜力。要推动所有制布局梯度调整和优化,盘活经济存量。国有资本应从竞争性领域和环节有序退出,以集中更多力量加强战略性、基础性领域发展,而国有资本退出所腾挪的空间则由民间资本递补,从而实现“结果双赢”;发展混合所有制经济,侧重点应从国有企业财务型并购民营企业转向国有资本引领民营资本参与战略性、基础性投资;要进一步打破垄断,放宽市场准入,吸引全社会资本参与;要创造条件,加快实施负面清单管理制度,为各行业发展引入更多“鲶鱼”;要深入推进“一带一路”倡议,以投资带动出口增长;

2.推动产业结构优化升级,拓展需求空间。推动产业结构优化升级、拉长产业链条,是扩大内需的重要途径。要以科技创新为引领,引导企业提高产品技术含量,提高核心竞争能力;要推动新型工业化和信息化融合发展,推动产品技术创新和商业模式创新;要鼓励颠覆式创新,加快培育新业态;要深入推进“农村振兴”战略,逐步消除“二元经济”状态;要推动供给侧结构性改革向纵深发展,推动落后产能、僵尸企业退出。产业政策在推动产业结构升级方面发挥着重要作用。今后一段时期,应按照提高透明度、扩大开放性和保持竞争中性的原则,积极推动我国产业政策从基于产业分析向基于产业链分析、产业平台分析和产业生态圈分析转型,从扶持新兴产业、振兴夕阳产业向创造公平竞争环境、鼓励研发和支持产业平台建设转型,从层层筛选扶持对象、对优胜者“锦上添花”向提供普惠型激励和为小微企业“雪中送炭”转型,以明显提高政策效果。

3.以更大的决心和耐心,打赢防范和化解财政金融风险“攻坚战”。在防范和化解财政风险方面,鉴于房地产税改革的重大影响,应统筹考虑房产税收入、土地出让金、涉房地产其它税收收入的变化,制定、推出一揽子解决方案,以尽量降低房地产税改革的负面冲击:要抓紧完善政府间收入分配体制,缓解基层政府对土地财政的依赖,消除地方政府违规举债的冲动;要进一步明晰中央政府在宏观调控中的职责,显著减轻地方政府“稳增长”的责任,消除地方政府隐性债务无序扩张的外因;要聚焦地方政府隐性债务,通过建立存量债务风险分担机制,调动地方政府和金融机构化解债务风险的积极性。在防范和化解金融风险方面,要以地方政府债务、国有企业债务、房地产业融资为重点,着眼于强化法治保障和调动相关各方行动的积极性,着眼于解决深层次矛盾而不拘泥于杠杆率的短期波动;要切实加强监管机构能力建设,严格依法监管,在有效监管的前提下推动金融创新和金融市场体系建设;要引导企业适应国际金融市场的变化,有效防范汇率波动风险。在防范和化解跨部门风险方面,要进一步明确财政政策和货币政策的边界,提高货币政策独立性。要避免出现如下两种倾向:一是政府为了“稳增长”直接干预银行和企业的经营活动,导致“财政风险货币化”;二是政府为了“防风险”干预银行和企业处理不良债权的活动,导致“金融风险财政化”。在处置重大财政金融风险时,要加强部门间协作与配合,把握好防控风险工作的节奏,避免因为“一哄而上”、政策叠加而出现严重的金融(信用)收缩。

4.坚持稳中求进,推动扩张性宏观调控政策创新。今后一段时期的宏观调控,首先要正视经济增速再次下降的客观现实,进一步提高对增长速度下行的“容忍度”。与此同时,要更加重视就业状况指标对宏观调控的指导意义,注意把失业率维持在可容忍的范围之内,以防止宏观经济运行滑出合理区间;其次,要实行稳健积极的货币政策。要正确理解宏观审慎货币政策框架中逆周期因子的含义,坚决避免把适度积极的货币政策与人为降低信贷标准和监管标准相挂钩。要认识到衰退时期货币政策效力的局限性,更多运用结构性宽松政策工具,把适当增加货币供应同防范金融风险有机结合起来;再次,要推动积极财政政策工具创新,充分发挥财政政策在增加居民消费、稳定经济增长方面的最后保障作用。积极的财政支出,既要加强对重点工程,战略项目的支持力度,加强基础设施(特别是农村基础设施)“补短板”工作;也要以更大的财力推动养老、医疗体制的改革和完善、加快基本公共服务均等化进程;更要显著提高对低收入群体的直接转移支付力度,以直接拉动消费增长。此外,还要充分发掘临时性减税政策的潜力,将短期的逆周期调节与中长期税制改革有机结合起来。

5.完善社会主义市场经济体制,为经济持续健康运行奠定基础。完善社会主义市场经济体制,首先要打造高效、透明、法治、可预期的市场环境。为此,需要抓住当前机构改革的难得机遇,进一步完善政府治理。对于政府直接提供服务的事务(如义务教育、公共卫生、精准扶贫等),应坚持结果导向,在坚持基本标准、基本程序和基本行为规范的前提下,赋予基层政府(执行部门)一定程度上灵活变通的自主权以提高公众满意度;对于政府监管类事务(如环境保护、食品药品安全、生产安全、风险防范等),则要坚持依法行政、合规监管,在加强“过程管理”的前提下适当提高对运行结果的“容忍度”,以赋予市场主体必要的反应调整时间和行动选择自由。完善社会主义市场经济体制,还要更好地体现社会主义制度的本质要求。要深刻地认识到:多种所有制并存绝不是社会主义初级阶段的权宜之计。必须坚持党的基本路线、方针和政策,毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展;要进一步优化不同所有制经济的运营机制和管理架构,进一步完善社会保障体系,形成体现社会主义内在要求的生产、分配、消费新格局;要约束政府在法定职权范围内活动,切实保障民营企业家的合法权益,稳定民营企业家的投资信心。